地大行管考研易研教育成功学员张同学
中国地质大学行政管理考研行政管理学内部核心讲义
行政环境
一、名词解释
1、行政系统：是与外部环境密切联xi的开放性社会系统，它适应外部环境的需要而产生，在与后者的相互作用中，发挥自己的特殊功能，保持自己运行的和谐。
2、行政系统的界线：是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。行政系统的界线有两种功能：一是抵抗外界环境的干扰，以保持行政系统的独立性；二是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转。
3、行政环境：是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。
外部环境：是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。
内部环境：是指行政系统界线之内的，影响其生存与发展的各种要素或条件的总称。
行政环境的构成包括自然环境和社会环境，社会环境又分为国际社会和国内社会。
国际社会包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平等。
国内社会包括政治、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、阶级与团结和人口。
6、宏观环境：是指广泛影响整个行政系统的环境。
7、微观环境：是指影响个别行政系统的特定环境。
8、文化：
广义文化指人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。
狭义文化指社会的意识形态，包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗、习惯、人际关系、价值观念、道德标准与行为模式等，可归纳为价值观念和行为模式。
9、国际社会环境：是指一国在于外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和，包括国际关系的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、及共同关心的其他事务。
10、民族区域自治：就是在主权国家内国家最高权力机关的领导下，以少数民族聚居区域为基础组成民族自治地方政府，由少数民族当家作主，行使自治权，管理本地区、本民族的内部事务。
11、国家民族：又称国族，是一个主权国家中各民族的总称。
12、国家民族意识：是一个国家各民族成员对本国共同祖族的承认，包括民族认同感、自尊心和忠诚心。
13、宗教信仰自由：指一个国家的公民都有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择和拒绝信仰任何宗教的自由权利，不得强制、干预人们的自由选择。
14、国际意识：是人们关于国际问题的知识、观点、立场及其理论体系的总和。
15、独立自主：就是在任何时候，行政系统都要从本国和世界人民的根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立地决定自己的政策，保障本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。
二、简答
*一节 行政系统与外部环境的互动分析
一 行政环境的含义
1、行政系统的界线的含义、功能及其特点。
（1）行政系统的界线：是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。
（2）两种功能：①抵抗外界环境干扰，以保持行政系统的独立性；
②过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转。
（3）特点：
行政系统的界线具有开放和可渗透性。任何投入和产出都是通过这种界线而输入或输出。由于行政系统不可能接受所有外部环境投入和对各种外部环境提供相应的产出，因而，其开放性、可渗透性又有一定的限度。正式这种特点使行政系统界线能对投入和产出进行过滤和筛选。
这样，行政系统界线既开放又不完全开放，既渗透又不完全渗透的辩证关系，决定了它既是行政系统与外部环境的相对独立清晰地边界，又是连结行政系统与外部环境的纽带。这一概念是我们区分行政系统与外部环境的基础。
2、行政环境的含义及其构成（一般重点）
（1）行政环境：是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。
①外部环境：是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。
②内部环境：是指行政系统界线之内的，影响其生存与发展的各种要素或条件的总称。
（2）根据各种因素性质上的差异，行政环境可区分为自然环境与社会环境两大类：
①自然环境：指在行政系统界线外、未经人工制作存在的事物。包括地球环境和宇宙环境。
②社会环境：指在行政体统界线之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。包括国际环境和国内环境。
a国际环境包括：国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其他各国共同关心的社会问题等。
b国内环境包括：政治、法制、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、阶级与群团和人口。
三 行政体统与外部环境的互依性（重点）
行政体统与外部环境密切关联，互相影响、互相依赖。行政系统适应外部环境的需要产生，又能能动地选择和塑造外部环境。同时，外部环境对行政系统的影响又有宏观和微观之分。
1行政系统对外部环境的依赖
（1）行政系统适应外部环境的需要而产生；
（2）外部环境的需要制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式；
（3）行政体统的物质要素-人、财、物，非物质要素-信息都要从外部环境输入；
（4）行政系统只有不断地与外界环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能生存和发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。
2行政系统对外部环境的选择与塑造
（1）行政系统作为开放的系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入；
（2）行政体统不仅选择外部环境，更要设法改善和控制外部环境。
通过对外部环境的改善，使之优化；行政系统通过对外部环境的控制，使其按照行政系统的希望与要求发展。
（3）总之，行政系统与外部环境的关系是辨证统一的关系。
外部环境创造了行政系统，行政系统反过来又改变了外部环境。
行政系统首先从其社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持；然后又经过自身的加工，将其转换为路线、方针、政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境需要，并推动社会发展。
3宏观环境与微观环境
宏观环境是指广泛影响整个行政系统的环境。
微观环境是指影响个别行政系统的特定环境。
宏观环境与微观环境的区别只是相对的，它们对行政系统的影响只是方式、角度不同而已。
第二节 经济和政治环境对行政系统的影响
一 经济环境对行政系统的影响（一般重要）
1物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响
(1)生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质
①行政系统作为国家机器的重要组成部分，在本质上是阶级、政治概念。
阶级即是生产力有一定发展的产物，又是生产力相对不发达的产物。
②在本质上，正是生产力的发展水平决定行政系统的产生、发展和消亡。
③生产力的发展状况决定生产资料所有制的形式，后者又决定行政系统的阶级性。
④生产力的发展状况是行政系统阶级性质发展变化的最后根源。
(2)生产力发展状况制约行政系统功能的发挥和部门设置
行政系统作为国家对社会的管理组织，其管理对象和内容不是一成不变的，而是随着生产力的发展不断变化。因而，行政系统功能发挥和部门设臵受到生产力发展状况的影响。
(3)生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础；
①行政系统总是在一定的物质条件基础上开展活动的。
物质条件是否充裕，尤其是技术装备是 否精良，直接关系到行政系统管理效率的高低。而物质条件与技术装备的发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。生产力与科技发展水平直接影响与制约行政系统的运行方式和管理手段。
②行政系统的运转需要一定的财力基础。而行政经费能否得到保证，直接取决于生产力的发展状况。
(4)人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能。
①人口的发展状况制约着一国经济和社会发展战略的制定与实现，人口过多或过少都直接影响一国经济与社会的发展。 
②人口的多少直接决定着行政系统的人口管理政策及部门设置。 
③人口的多少还影响行政系统的编制多少及改革的难易。
2生产关系与具体经济体制对行政系统的影响
(1)基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化
行政系统属于社会上层建筑，是政治上层建筑的组成部分，其性质与变化，由经济基础的性质与变化决定。
(2)具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式
它是生产关系的具体表现形式，规定着资源配置的方式。历史shang资源配置按照习惯、市场或计划方式进行，相应地出现了自然经济、市场经济和计划经济三种经济体制。
① 自然经济体制行政系统的政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能微弱，负责经济、社会事务的部门少而小；行使功能的手段比较简单，主要是通过行政手段进行管理。
② 市场经济体制建立在社会化大生产的基础上，经济资源主要通过市场进行配置。政府对经济的干预仅限于宏观领域，而对微观经济则不加干涉。
③ 计划经济体制中，行政系统功能配置和运行模式的特征：
a直接而广泛。政府既是宏观经济活动，又是企业微观经济活动的组织者与领导者，直接管理企业的人、财、物、产、供、销。
b命令强制。政府以行政命令为主强制性管理。
c企业被动适应。有上述两点可知，作为管理客体的企业，既无自主权，也无独立经济利益，其只能是被动接受、消极适应。
3创造良好的经济环境
行政系统为健康地生存和发展，必须努力创建有利于经济环境。然而，经济环境有其自身发展的规律，决定行政系统；行政系统对经济环境有反作用。因此，行政系统对经济环境的影响是有一定限度的。
①　巩固、发展和完善社会的基本经济结构；
（1）行政系统是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，它的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。
（2）它的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。
a巩固，即不准有破坏基本生产关系的行为；
b发展，即要随着生产力水平的提高，使生产关系也作相应的调整与发展；
c完善，即要使生产关系更加精细、灵活和有效地适应生产力发展的需求。
②　建立、健全符合本国国情的经济体制；
1) 在既定的生产力和生产关系发展状况下，各国究竟选择什么样的经济体制，往往由国家政权组织，其中主要是行政系统，根据本国的具体国情选定。
2) 行政系统设计与选择具体的经济体制，实际上是巩固、发展与完善基本生产关系、促进生产力发展的重要环节。
③　充分调动一切人财物力，发展生产，提高人民的生活水平：
一、充分、合理地开发与利用自然资源；
既要重视充分发挥自然资源的优势，又要注意对资源的合理利用，保人类与自然和谐统一的发展。
②合理开发与利用人力资源；
行政系统要从具体国情出发，遵循人口发展的客观规律，正确处理人类自身生产与物质资料生产的关系，使之协调发展。
3) 建立科学的微观控制机制；
有效的微观控制机制，能够有效地调动人们的积极性，保证企业持续、稳步和适度发展。
④建立科学的宏观调控机制。
有效地宏观控制机制，能保证国民经济稳定、持续和协调发展。
二 政治环境对行政系统的影响。
1国体直接决定行政系统的基本性质；
国体是一个国家中最基本的政治制度，它体现一个国家的阶级性质。行政系统是国家政权的心脏，行政系统的性质由国家的性质决定。
2政体规定行政系统的具体形式和地位；
政体规定国家机构的组成形式及各机构间的相互关系，也决定行政系统的具体形式及其国家机构体系中的地位和作用。
3政党制度影响行政系统的稳定性和完善程度；
政党制度对行政系统有多方面影响，它不仅直接影响行政系统与政党间的关系，而且直接影响行政系统机构设置、人员配备、功能发挥、政策稳定性及纠错机制。
4政治生活民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度
（1） 行政决策民主化、科学化与政治生活中民主、平等程度有密切的联系。后者程度越高，行政决策民主化和科学化程度就越高。
（2） 政治权力的民主与平等程度，还制约行政执行中的沟通、协调与公开化程度。
5政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态；
①政治形势对行政系统的运行状态和工作秩序有明显影响。稳定的政治形势是行政系统正常运转的必要条件，是行政系统各层级、各部门有序工作的保证。
②不稳定的政治形势则会引起行政系统运转的异常，破坏行政系统工作的程序。
6法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位；
① 法律制度是国家意志的体现，它规定并保障行政系统在国家机构系统中的地位及权力关系。
② 在现代社会中，行政系统的地位、权限、功能、机构设置等都由法律规定和保障。不同法律制度在这方面的规定不尽相同，对行政系统与立法机关、司法机关的关系也由不同规定。
7法律的完善化、科学化程度制约着行政体系运转的协调、规范水平。
①行政系统实现行政目标取决于行政机关及其工作人员的行为是否正确、合理，取决于其是否协调一致，取决于行政行为是否规范化和制度化。这些必须用法律形式将其固定。
②法律的有关规定若详尽、完备、科学，就会促进与保障行政系统运转的协调与规范化水平，反之则造成混乱。
8创建良好的政治环境
（1）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化；
①行政系统要建立、健全民主、可续的决策体制和程序；
②要建立、健全民主、公开的监督体制和程序；
③要使办事程序公开化、科学化、制度化；
④要科学地设置政府机构，改革人事制度，改善领导体制。
（2）自觉接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现；
（3）自觉地接受gong产dang的领导，重视发挥人民政xie、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；
（4）大力推动法制建设。
民主建设必须与法制建设紧密结合。民主是法治的前提和基础，法治是民主的体现和保障。我国的法制建设，根本任务是要以法律从形式把人民民主权利固定下来，使民主制度化、法律化。
①充分利用自己的委托立法权限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促进国家行政管理的进一步规范化、法制化；
②自觉按照法律法规规定对社会进行管理，以公正无私的态度执行法律，真正做到执法必严、违法必究；
③要广泛深入开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益。
第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响
一 文化环境对行政系统的影响
1关于行政系统一般行为的期望对行政体统的影响
（1）不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望；
（2）不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望；
（3）对行政体统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异。
2关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响
（1）血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭；
（2）唯意志论的行政文化认为，行政首脑的权力来自超人意志；
（3）法治论的行政文化认为，行政首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。
3关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响
（1）行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在于制度；
（2）行政系统运行方式的法治观念，又分为专制主义和民主主义的法治观念。
4关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响
（1）特殊的人际关系观念；
（2）普遍的人际关系观念。
5关于行政道德的观念对行政系统的影响
（1）行政道德指导着行政体系成员的政治方向；
（2）行政道德制约着行政体系系统成员个人利益的实现程度；
（3）行政道德影响行政系统成员的社会地位。
6创造良好的文化环境
（1）树立民主意识；
（2）树立法律意识；
（3）树立双向沟通意识；
（4）树立政绩意识；
（5）树立新的行政道德意识。（与民主行政相适应的行政道德标准：爱国、民主、服务、创新、廉洁）
二 民族环境对行政系统的影响
1民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置；
2民族环境影响着行政系统的体制；
3民族环境制约着行政系统权力的行使；
4民族环境关系着行政系统的凝聚力大小；
5创造良好的民族环境
（1）坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯；
（2）加强民族团结，培养国家民族意识；
（3）在多民族国家，解决民族问ti的最好方式是实行民族区域自治；
（4）积极帮助少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等。
三 宗教环境对行政系统的影响
1宗教制约行政系统的机构设置和职权行使；
2宗教推动或妨碍行政系统的管理活动。
创造良好的文化、民族和宗教环境。
3创造良好的宗教环境
（1）实行政教分离；
（2）保护宗教活动的正当场所；
（3）加强行政系统与宗教界的双向沟通；
（4）宗教信仰自由与其他民主权利一样受到法律的约束。
第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统的影响
一 自然环境对行政系统的影响
1地球环境影响人类文明的形成与发展，制约着行政系统的发展模式；
2自然资源和国土面积影响各国总和国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥；
3自然资源环境影响各国经济发展方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置和功能体系；
4地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况；
5地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。
二 国际社会环境对行政系统的影响。
1国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构；
2重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构；
3国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构；
4国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构；
5国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。
6创造良好的国际社会环境
（1）培养行政系统成员的国际意识；
（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境；
（3）坚持独立自主的外交政策；
（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系；
（5）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。
第五节 创建良好的外部环境
一 创造良好的经济环境
行政系统为健康地生存和发展，必须努力创建有利于经济环境。然而，经济环境有其自身发展的规律，决定行政系统；行政系统对经济环境有反作用。因此，行政系统对经济环境的影响是有一定限度的。
④　巩固、发展和完善社会的基本经济结构；
（3）行政系统是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，它的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。
（4）它的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。
a巩固，即不准有破坏基本生产关系的行为；
b发展，即要随着生产力水平的提高，使生产关系也作相应的调整与发展；
c完善，即要使生产关系更加精细、灵活和有效地适应生产力发展的需求。
⑤　建立、健全符合本国国情的经济体制；
4) 在既定的生产力和生产关系发展状况下，各国究竟选择什么样的经济体制，往往由国家政权组织，其中主要是行政系统，根据本国的具体国情选定。
5) 行政系统设计与选择具体的经济体制，实际上是巩固、发展与完善基本生产关系、促进生产力发展的重要环节。
⑥　充分调动一切人财物力，发展生产，提高人民的生活水平：
二、充分、合理地开发与利用自然资源；
既要重视充分发挥自然资源的优势，又要注意对资源的合理利用，保人类与自然和谐统一的发展。
②合理开发与利用人力资源；
行政系统要从具体国情出发，遵循人口发展的客观规律，正确处理人类自身生产与物质资料生产的关系，使之协调发展。
6) 建立科学的微观控制机制；
有效的微观控制机制，能够有效地调动人们的积极性，保证企业持续、稳步和适度发展。
④建立科学的宏观调控机制。
有效地宏观控制机制，能保证国民经济稳定、持续和协调发展。
二 创建良好的政治环境
（1）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化；
①行政系统要建立、健全民主、可续的决策体制和程序；
②要建立、健全民主、公开的监督体制和程序；
③要使办事程序公开化、科学化、制度化；
④要科学地设置政府机构，改革人事制度，改善领导体制。
（2）自觉接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现；
（3）自觉地接受gong产dang的领导，重视发挥人民政xie、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；
（4）大力推动法制建设。
民主建设必须与法制建设紧密结合。民主是法治的前提和基础，法治是民主的体现和保障。我国的法制建设，根本任务是要以法律从形式把人民民主权利固定下来，使民主制度化、法律化。
①充分利用自己的委托立法权限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促进国家行政管理的进一步规范化、法制化；
②自觉按照法律法规规定对社会进行管理，以公正无私的态度执行法律，真正做到执法必严、违法必究；
③要广泛深入开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益。
三 创造良好的文化环境
（1）树立民主意识；
（2）树立法律意识；
（3）树立双向沟通意识；
（4）树立政绩意识；
（5）树立新的行政道德意识。（与民主行政相适应的行政道德标准：爱国、民主、服务、创新、廉洁）
四 创造良好的民族环境
（1）坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯；
（2）加强民族团结，培养国家民族意识；
（3）在多民族国家，解决民族问ti的最好方式是实行民族区域自治；
（4）积极帮助少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等。
五 创造良好的宗教环境
（1）实行政教分离；
（2）保护宗教活动的正当场所；
（3）加强行政系统与宗教界的双向沟通；
（4）宗教信仰自由与其他民主权利一样受到法律的约束。
六 创造良好的国际社会环境
（1）培养行政系统成员的国际意识；
（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境；
（3）坚持独立自主的外交政策；
（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系；
（5）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。

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